Rencontre des conseils de développement et des conseils citoyens
Aix-en-Provence 25 et 26 novembre 2016
Extraits de la conférence de Philippe Langevin président de l’ARDL:
Les territoires en mouvement
En introduction à ces deux journées de travail et d’échanges pour un développement territorial innovant, cette présentation de la dynamique des territoires a pour finalité de montrer que le débat n’est pas clos et les questions sans réponses sont plus nombreuses que celles définitivement tranchées.
Des territoires inégaux
Peu dense par rapport à ses voisins, doté de grandes villes et de villes moyennes faibles devant le poids de la région Parisienne, fortement déterminé par le poids de son histoire et les contraintes de sa géographie, le territoire national est par nature inégalitaire. Il comprend 6 massifs qui couvrent 30% du territoire, 5 000 kms de bande littorale, une métropole capitale de 7 millions d’habitants, 41 communes de plus de 100 000 habitants dont 13 métropoles de plus de 200 000. L’espace à dominante rurale représente 70% de la superficie du pays et 5 % de sa population. En France, la densité est faible, mais il y a du monde partout.
Quand le seul territoire était hexagonal
Du temps préhistorique précédant la décentralisation, le seul territoire reconnu était celui de la France aménagé principalement par la DATAR, ses hauts fonctionnaires et leurs certitudes économiques.
De 1963, apogée du gaullisme et de l’économie de la grandeur, à 1982, année de mise en œuvre de la décentralisation, cette ambition bien dotée en fonds publics s’est traduite par de grands travaux porteurs d’avenir dont la zone industrialo-portuaire de Fos est un des exemples les plus significatifs. Mais on pourrait citer bien d’autres réalisations qui témoignent de la France aménagée.
L’âge d’or de la DATAR s’épuise dans les années 1973 avec la fin de la croissance et la montée de l’Etat libéral. Les grands travaux sont remis en cause. L’argent manque. La priorité est désormais celle de territoires spécifiques (la montagne, le littoral, le sud, la Bretagne), des premiers contrats de pays et des débuts de la régionalisation avec la loi du 5 juillet 1972 mettant en place les établissements publics régionaux.
La multiplication des territoires administratifs
Historiquement, le découpage administratif du pays distingue 36 529 communes dont 54% ont moins de 500 habitants, 96 départements et 13 régions (1) , ce qui est déjà beaucoup. Quand ces territoires avaient peu de pouvoir, avant la décentralisation initiée en 1982 et poursuivie depuis par tous les gouvernements, cette pluralité pouvait être considérée comme une richesse. Avec l’étape 1 de la décentralisation, ces territoires deviennent des espaces d’aménagement et de développement économique. Le territoire national n’est plus le seul. Le pouvoir d’aménagement est partagé entre l’Etat et les collectivités territoriales. L’aménagement du territoire s’efface devant le développement des territoires. Les territoires deviennent pluriels.
Depuis 1982, le nombre de territoires augmente. Sans remettre en cause les limites des collectivités territoriales historiques, de nouveaux espaces sont définis. La loi relative à l’aménagement et au développement durable du 25 juin 1999 définit les pays et les agglomérations d’au moins 50 000 habitants « qui présentent une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale ». La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 propose aux communes de se regrouper en communautés pour exercer des compétences obligatoires ou facultatives transférées par l’Etat. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales définit le statut des métropoles et des pôles métropolitains. Elle encourage la fusion de communes avec le dispositif des communes nouvelles. La loi de modernisation de l’action publique du 28 janvier 2014 définit un nouveau statut pour les métropoles et précise les conditions de l’achèvement de la carte intercommunale. La loi de programmation pour la ville et la cohésion sociale du 2 février 2014 refonde les territoires de la politique de la ville au bénéfice de 1 300 quartiers prioritaires définis par le revenu médian de leurs habitants. La loi du 7 août 2015 porte le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13. Le problème c’est qu’il ne s’agit pas d’une question de taille mais de pouvoirs. A ce titre, les régions françaises demeurent des « pouvoirs minuscules » si on les compare à leurs homologues Européennes. Le budget total des régions françaises est de 25,5 milliards d’€, de même niveau que celui de la seule Catalogne (23,3) ; bien inférieur à ceux de la Rhénanie (61,4) ou de la Bavière (49,9).
Le temps du développement local
L’ensemble de ces dispositifs est basé sur la capacité du local, des territoires, des quartiers à savoir et pouvoir répondre à un Etat confronté à des crises régulières qui remettent en cause sa capacité d’intervention, mais aussi à la montée d’une pensée libérale effective depuis les années 80 qui privilégie le désendettement, la liberté d’entreprendre, la réduction des charges et des impôts, sur toute forme de redistribution. Volontiers présenté comme une alternative à la croissance économique en voie de disparition, initié par des militants dans les années 70 et devenu l’affaire des élus locaux dans les années 90, le développement local a porté tous les espoirs d’une nouvelle approche territoriale résumée par une formule célèbre : il n’y pas de territoire sans avenir, il n’y a que des territoires sans projet. Dés lors, l’avenir est dans la capacité des territoires à définir et à mettre en œuvre un projet de développement en mobilisant ses ressources et ses compétences. Mais le projet est plus difficile à construire qu’à proclamer.
Le développement local (2) entend renouveler l’approche du développement en rapprochant des niveaux d’analyses (le public et le privé, l’urbain et le rural, l’économique et le social, le monétaire et le non monétaire…) et des disciplines trop souvent autonomes les unes par rapport aux autres (l’économie, la sociologie, le droit, l’architecture, l’administration…) à partir d’une logique horizontale et non plus verticale. Il renvoie à la capacité d’acteurs locaux à savoir mobiliser des ressources mal ou peu valorisées sur un territoire bien délimité, à se sentir partenaires d’une aventure collective, à partager une culture commune, à promouvoir l’exercice de la démocratie locale, à construire des « territoires d’avenir ». Ses acteurs ont pu y voir une nouvelle manière de poser et de répondre aux défis des territoires de notre temps : le mal vivre des villes, les quartiers en déshérence, le changement climatique, les incertitudes du monde rural, la périurbanisation, les morceaux d’espace appauvris, la crise de la démocratie. Devenu professionnel dans le cadre de la fonction publique territoriale, le développement local était aussi politique en permettant aux élus locaux d’inventer par le bas et non plus seulement de gérer ce qui vient du haut. De toutes façons l’Etat devait assurer l’égalité des territoires par des dotations aux collectivités pondérées par leur situation. Le développement local devait s’exprimer sur un territoire cohérent, lisible et visible, celui du canton, de la commune ou de l’intercommunalité après la loi Chevènement de 1999. Mais les limites des communes et des cantons ne recouvrent jamais un territoire cohérent. Il faut chercher un bon territoire qui recouvre à la fois une réalité économique et sociale et un découpage administratif.
A la recherche du bon territoire
Le problème est que les espaces économiques, les bassins de vie, les zones d’emploi ne sont pas figés dans le temps et évoluent avec les déplacements domicile- travail, les pôles d’activité, les ensembles résidentiels, les grands aménagements, les infrastructures de transport.
Il faut dès lors se rendre à une évidence : il n’y a pas de bon territoire qui assurerait une parfaite cohérence entre les mouvements de l’économie, les évolutions de la société et les interventions des collectivités territoriales. Tout dépend de la question posée.
En définitive, à chaque problématique sectorielle et verticale correspond un territoire spécifique qui évolue continuellement. Mais pour porter un projet de développement mobilisateur, le bon territoire peut être celui d’une commune, d’un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) ou d’une région. Il suffit qu’il soit construit avec la participation du plus grand nombre et ne soit pas défini par le cercle restreint de fonctionnaires ignorants l’histoire de leurs lieux, formatés comme des automates ou des élus persuadés que l’élection donne capacité à comprendre le monde sans que le doute, jamais, ne les effleure. La question de la place des citoyens reste posée.
Où sont les citoyens ?
Le discours sur la participation citoyenne est constant dans la décentralisation et traduit par des lois. L’expérience démontre toutefois que l’implication citoyenne n’est pas seulement une affaire de lois mais de volonté politique et d’accompagnement. Elle ne va pas de soi.
Malgré l’arsenal juridique des textes qui organisent la décentralisation et la démocratie participative, la situation des territoires est contrastée. Dans une conjoncture européenne et nationale toujours aussi difficile, certains s’en sortent mieux que d’autres. Les métropoles constituent des territoires productifs puissants, des foyers de recherche et d’innovation, des lieux privilégiés d’échange, des chaînes de valeur croisées ; mais pas toutes !
Les incertitudes et limites du développement local
La possibilité offerte aux collectivités locales d’intervenir auprès des entreprises, inscrite dans la loi de 1982, confirmée à maintes reprises, a ouvert un discours et une intention : la possibilité enfin reconnue aux collectivités territoriales de conduire des politiques économiques locales. Mais la mondialisation est passée par là.
En fait, les territoires économiques sont à géométrie variable. Ils évoluent avec les implantations et les fermetures d’établissements, les politiques locales de l’habitat, les infrastructures de transport…Alors que les territoires politiques sont encore dans les limites de la Révolution Française.
Les ambiguïtés de la démocratie participative
1-Les difficultés de la mobilisation
Si la démocratie participative constitue la base même d’une société responsable, soucieuse d’apporter ses connaissances, ses compétences et ses convictions au service de développement local, la démocratie participative ne mobilise pas les foules. Notre temps d’individualismes et de repli sur soi ne la favorise pas. Son rôle pourrait être essentiel dans la gestion publique. Mais il est rarement observé dans une société où prédomine le souci de conserver ses avantages plutôt que de partager ses analyses.
2-Des habitants aux usagers
Tout le système électif des collectivités territoriales ne connaît que des habitants qui sont les seuls électeurs. Or, le développement des mobilités et l’analyse de l’économie résidentielle montrent à l’évidence qu’un territoire est souvent le lieu de vie de ses usagers, qui y passent beaucoup plus de temps que dans leur commune de résidence. Les déplacements domicile- travail, domicile-études, domicile- commerces, domicile- loisirs font éclater les logiques communales et même intercommunales en développant « la démocratie du sommeil ». Dès lors, la démocratie participative, conçue dans un cadre territorial fermé, ne mobilise pas les vrais acteurs du développement. Or, comme le rappelle Martin Vanier (3), c’est bien l’inter-territorialité qui est le plus important et ce qui se passe entre les territoires le plus significatif. Car les lois n’organisent les conseils de développement que sur des espaces fermés, ceux de la légitimation de leurs élus : pays, EPCI, métropoles alors que leurs acteurs, souvent principaux, n’y résident pas.
La décentralisation continue à avancer
Du tournant de l’acte 1 en 1982 aux ambitions de l’acte 3 en 2015 en passant par l’acte 2 en 2003, tous les gouvernements successifs ont essayé d’approfondir les pouvoirs locaux à la recherche du bon territoire. Des missions ont été attribuées à chaque échelon :
Aux régions, l’aménagement et le développement durable du territoire, la protection de la biodiversité, le climat, la qualité de l’air et l’énergie, le développement économique, le soutien de l’innovation ;
Aux départements, l’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique, l’autonomie des personnes, la solidarité des territoires ;
Aux communes, la mobilité durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement de l’espace et le développement local.
La loi ne construit pas les territoires
Malgré la volonté du législateur, la décentralisation se heurte aujourd’hui à des freins qui rendent sa mise en œuvre effective difficile. Par rapport aux autres pays européens, les villes, sauf peut-être Lyon, sont trop moyennes et ne sont pas des foyers de développement culturel, économique et social. Elles ne sont pas revendicatrices d’autonomie. La « conjuration des notables » comme la nomme Philippe Estèbe (4), s’oppose à toute forme de réforme susceptible de remettre en cause des situations acquises. Les sénateurs-présidents de conseils généraux, députés-maires, conseillers départementaux, maires de la plus petite des communes, s’opposent plus ou moins passivement à toute forme de remise en cause de leurs pouvoirs. Contrairement à ce que l’on observe en Europe, l’attachement à l’Etat central et la convergence des corporations écartent de la décentralisation les fondamentaux de l’égalité républicaine : l’éducation, la recherche, la santé, la police, l’économie, l’emploi où les collectivités locales ne jouent qu’un rôle supplétif.
Ouvertures
1-Retrouver le sens du bien commun
Le processus de métropolisation, accompagné par la loi de 2015, annonce de nouvelles lectures de l’espace. Les grandes villes et leur hinterland deviennent des foyers de développement entre territoires productifs et territoires résidentiels. Foyers d’innovation, initiatrices de toutes les formes de l’économie de la connaissance, elles s’étalent par un mouvement continu de péri-urbanisation encore mal contrôlé. Les espaces ruraux développent leur propre logique économique et tirent leurs ressources de la « circulation invisible des richesses » induites par l’installation d’actifs urbains, de retraités ou des dépenses des touristes. Certes ces mouvements ne sont pas constatés partout. La segmentation sociale induite par les quartiers prioritaires de la politique de la ville, le niveau élevé de toutes les formes d’inégalités, la permanence de foyers de pauvreté dans une économie d’archipel persistante montrent que le combat pour le développement et l’égalité n’est pas gagné. D’autant plus que l’Etat n’a plus les moyens de la solidarité territoriale ni ceux de protéger l’autonomie des notables locaux. Dès lors, il devient indispensable de reconstruire des dialogues entre villes et campagnes, quartiers et métropoles, espaces productifs et espaces résidentiels par de nouvelles formes de décentralisation à construire qui passeront davantage par un souci partagé du bien commun que par des textes de loi supplémentaires. C’est dans cette direction que les territoires pourront s’organiser en dépassant leurs limites administratives qui ne recouvrent aucun espace cohérent. Dans cette recherche du bien commun (5) comme finalité de l’intérêt général, les pouvoirs locaux sont invités à dépasser leurs concurrences naturelles pour s’entendre sur « le lien et l’horizon d’un peuple rassemblé dans une communauté nationale ou locale, engagé dans une histoire, confronté à des défis, ceux du quotidien du monde, ceux d’aujourd’hui et de demain » ; en quelque sorte, réinventer le développement local.
2-Pour une nouvelle souveraineté territoriale
La spécialisation des compétences est largement théorique, ouverte à toutes les formes d’interprétation locale. En matière économique notamment, la libre interprétation des textes autorise de multiples interventions pour tous les niveaux des collectivités territoriales. L’intercommunalité pose des questions de légitimité qui ne pourront être tranchées qu’avec l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct. Il serait positif d’imaginer des intercommunalités variables suivant le sujet traité. L’intercommunalité invite à passer d’un politique de lieux à une politique de liens sans s’enfermer dans des territoires inadaptés. Les conseils départementaux et leurs cantons, dont les limites ne correspondent à aucune logique économique, sociale ou environnementales, n’ont plus de sens. Bien qu’ils aient sauvé leur peau en 2015, ils n’ont aucun avenir. Le temps est venu d’une « démocratie de réseaux » où l’organisation de débats publics ne s’enfermerait plus dans « le lien faible du local », mais s’organiserait sur des thématiques ouvertes aux conditions de vie d’aujourd’hui.
3-La puissance des réseaux
Les grands enjeux collectifs sont dans les réseaux : déplacements, transports, télécommunications, énergie, accès et échanges à distance, distribution de services, organisations sociales et professionnelles…qui échappent aux politiques. Leurs opérateurs (Veolia, Suez, Saur, Keolis…), privés ou publics, ne sont pas guidés par le bien public. Pour « rouvrir l’horizon démocratique local » Martin Vanier propose trois pistes à explorer.
Donner les mêmes droits démocratiques aux usagers non-résidents qu’aux résidents qui font vivre tout un territoire sans participer à la vie politique locale. Cette démocratie des usagers permettrait d’élargir le débat démocratique à la population présente et non plus à la seule population résidente
Les nouveaux collectifs de bien commun (cycle de l’eau, trames de la biodiversité, énergies locales renouvelables, paysages remarquables…) appellent à une démocratie contributive qui a besoin de solidarité plutôt que de territoires
La gouvernance des lieux qui sont des nœuds, cœurs de ville, gares, pôles multimodaux, centres commerciaux, sites remarquables, grands équipements publics… donnerait au local toute son épaisseur
4-Accompagner la démocratie participative
De toutes façons, quel que soit le système ou le territoire, l’organisation de la démocratie participative demande qu’elle soit accompagnée pour être crédible, lisible et peut être efficace. Il existe de nombreux outils pour l’animer : dynamiques de groupe, réunions ciblées, conférences gesticulées, débats d’intelligence collective, forums ouverts, enquêtes, visites de sites, voyages d’études… Le secteur associatif est probablement le mieux placé pour l’organiser. L’association régionale pour le développement local, territoires citoyens, le centre de ressources pour la politique de la ville l’expérimentent tous les jours. Les lois ne suffisent pas dans une société émiettée peu au fait de la chose publique où les citoyens, les entreprises, les associations sont interpellés à tout bout de champ sur les sujets les plus divers. C’est par la pédagogie que la démocratie s’invente.
Conclusion : Réinventer l’espoir
Toute époque se veut au croisement des chemins ; la nôtre aussi, évidemment. Nous sommes confrontés à des mutations majeures qui remettent en cause nos certitudes les mieux établies. Parmi elles, le réchauffement climatique, la montée des inégalités, la crise énergétique, le niveau du sous-emploi nous interpellent sur notre modèle de développement.
A l’évidence, ce modèle ne convient pas au temps présent. Depuis plus de vingt ans, il n’a pas réussi à conduire nos sociétés vers un avenir meilleur pour tous. Nous devons savoir inventer une autre perspective dans tous les domaines pour maintenir et développer notre capacité à vivre ensemble. Les territoires représentent une piste de réflexion intéressante. Ce n’est pas la seule. Mais, si nous sommes là aujourd’hui c’est que nous croyons que le territoire a capacité à produire autre chose que la poursuite sans espoir de tendances qui sont autant d’impasses.
Nous croyons au développement territorial
Nous croyons à la solidarité des espaces de vie
Nous croyons aux innovations sociales
Nous croyons à la démocratie participative
Il nous reste à construire le chemin, sachant que nous ne partons pas d’un point zéro et que nous n’avons pas d’horizon défini. La vie économique et sociale n’est jamais stable, équilibrée, tranquille. Elle est faite de réussites et d’échecs, d’ambitions partagées et de difficultés assumées. Les territoires, comme la vie, ne sont jamais équilibrés dans un ordre immuable et définitif.
1 Chiffres 2015
2 Territoires d’avenir UNADEL- Rencontres de Carcassonne 6 et 7 juin 1997
3 M.Vanier Le pouvoir des territoires- Economica-2008
4 P.Estébe Esprit L’avenir du pouvoir local Février 2015
5 V.Potier A la recherche du bien commun- L’Harmattan- 2015